7月10日，山东举行了中共党山东省第十一届委员会第九次全体会议，审议通过了《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》。其中，尤其值得关注的是：山东将对全省开发区进行改革，提出开发区薪酬总额与经济发展、税收增长、辐射带动作用等挂钩，一般按不超过当地同条件机关工作人员收入的2倍来掌握；同时，开发区剥离社会事务管理职能，剥离开发运营职能。这些政策堪称震撼，将对全山东开发区产生重大影响，甚至全国产生示范效应。

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建立市场化的薪酬制度

开发区工资是当地同条件机关工作人员收入的2倍

“人是激发活力的根本前提，体质机制改革了，人员队伍也要更新，不能‘只换汤不换药’。”省人力资源社会保障厅厅长梅建华说。释放开发区的改革创新活力，核心在人，关键在人，难点也在人。

做好“人”的文章，山东将围绕“干部能上能下、人员能进能出、待遇能高能低”，探索建立激励竞争的干部人事制度。其中引入竞争，尤其是推行全员岗位聘任制，引发广泛关注。据介绍，目前山东开发区实行全员聘任制或部分聘任制的仅占24.1%，远低于全国平均水平。

根除痼疾，小修小补不管用，得动“大手术”。山东将推行全员岗位聘任制、末位淘汰制，建立“以实绩论英雄”“凭能力定岗位”的管理机制。“有能力有想法的人留下，不适合继续在园区工作的离开，这能在很大程度上解决队伍专业能力不强、结构老化、人才流失的问题。”临沂市市长孟庆斌说，“更为重要的是，全员聘用的推行将大大拓展开发区的用人视野，园区招聘范围扩展至全市、全省乃至全国。”

放开搞活薪酬，意见瞄准为“天才之火”浇上“利益之油”。烟台市市长陈飞介绍，他在青岛高新区工作时曾有过用市场化手段招人的经历——以聘任制公务员的方式聘得金融、生物方向两名专业人才。“2014年，人才年薪20万，比我这个管委会主任高出一倍，按理说不错了，但聘期三年，人家干了一年就走了。”他至今感到很惋惜，“问题出在哪？还是在于当时缺乏顶层设计，人才来了顾虑多。”

如今，山东提出开发区薪酬总额与经济发展、税收增长、辐射带动作用等挂钩，一般按不超过当地同条件机关工作人员收入的2倍来掌握；对特聘的高层次管理人才、各类专业技术人才，实行特岗特薪，开发区吸引高层次人才能踏踏实实放开手脚了。

“2倍，对比全国各地开发区1.5倍左右的标准，我们的步子不小。不过具体落实中薪酬要跟绩效挂钩，多劳多得，少劳少得，不能变成普涨工资，这样才能真正调动人的积极性。”烟台市委书记张术平说。

山东省将支持开发区建设运行机制灵活高效的新型研发机构，科技人员取得职务科技成果转化现金奖励，可减按50%计入工资、薪金所得缴纳个人所得税，鼓励科研院所、高等院校科研人员到开发区兼职。

建立市场化的薪酬制度，才能更好激发开发区创新创业动力。

去年，在国家级高新区综合评价排名中，济南高新区位列第11位，取得了历史性突破，这与该区近年来建立的薪酬激励机制密不可分。这里推行全员聘用制，实施无差别人力资源管理，引入KPI(关键绩效指标)考核原理，实行全员KPI考核，实现了薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。

临沂经济开发区和高新区去年也进行了薪酬制度改革。孟庆斌说，薪酬总额达到当地同条件机关工作人员收入水平的2倍，开发区和高新区内部又制定了差异化绩效评价办法，极大激发了工作人员积极性。

这方面，山东省将在开发区打破人员身份界限，除由地方领导班子成员兼任的外，实现全员岗位聘任制、末位淘汰制。下放薪酬管理权限，由开发区管委会自主确定人员薪酬水平、分配方法，实行以岗定薪、优绩优酬，允许开发区国有开发运营企业按市场化方式制定薪酬办法，对特聘的高层次管理人才、各类专业技术人才，可采取兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配方式，实行特岗特薪。

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剥离社会事务管理职能

相当一部分开发区比照行政区设置机构规格；70%以上的开发区与所在乡镇(街道)未明确划分职能，管委会承担大量社会事务……这样的行政化管理与运行模式造成开发区效率优势损耗严重。据介绍，山东首先着眼于推动开发区管委会“瘦身强体”。

“开发区亟须进行新一轮深层次改革创新，意见吹响了该领域全面深化改革的号角。”省委编办主任刘维寅指出，一是推动职能配置实现“两剥离、一加强”，即剥离社会事务管理职能，剥离开发运营职能，加强落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、促进产业发展等经济管理职能；二是在机构设置上突出精简高效，建立更加符合开发区发展需要的组织架构，让开发区聚焦主业、“轻装上阵”。据介绍，省委编办将结合开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，担当作为、狠抓落实，会同有关部门制定机构职能编制的具体配套政策，指导推动各市创新开发区管理体制，加快制定管委会权责清单，厘清其与地方政府的事权关系，扎实推进改革举措落实落地、取得实效，充分发挥开发区优势。

在省政协副主席韩金峰看来，意见的出台不仅是山东一项重大改革创新事项，更是山东打基础、谋长远，拿出政治担当直面矛盾、敢于“捅马蜂窝”的典型代表。从剥离社会事务管理职能，到整合归并内设机构等，目的都在于打破多年来的惯常运作模式，让开发区集中精力主攻高质量发展。围绕更好落实意见内容，他指出，一方面要着眼于界定好开发区与地方政府的功能定位，实现“相互促进”而非“两张皮”；另一方面，瘦身强体的过程中必然伴随着“阵痛”，要注重风险评估与防控，以务实稳健方式化解各类利益冲突，为改革减少阻力。

意见不搞“一刀切”，对一些重要问题只做方向性、原则性指导，这点让威海市委书记王鲁明印象十分深刻。“瘦身强体是规定动作，但具体怎么做，给各个开发区留有很大灵活性与回旋余地，具体操作方法上也是如此。”他表示，落实意见的过程中，各地必然会遇到许多实际问题，这种“余地”和“灵活”，更便于各地尝试探索。同时他建议，适当采取分类考核，为“后进变先进者”给予特别的奖励措施，进一步提升各地“刀刃向内”推进改革的积极性。

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力推开发区运营市场化

山东省有179个省级以上各类开发区，对经济社会发展作出了历史性贡献，但随着时间推移，开发区自身积累的矛盾问题越来越明显。

“开发区的主责主业是聚焦经济发展、双招双引、科技创新、改革开放等，但现在有些开发区因人员臃肿、承担大量社会管理事务等因素，发展的效能、活力动力和效益在衰减。”临沂市市长孟庆斌说。

今年3月，总投资260亿元的7个重点项目在青岛西海岸新区灵山湾影视文化产业区开工建设。6月，总投资206亿元的两个文化体育项目，也在这里开工。

“这得益于新区培育开发运营市场主体，由专门公司承担开发建设、产业培育、投资运营等专业化服务职能。”青岛西海岸新区党工委书记王建祥说。

在西海岸新区10个功能区中，灵山湾影视文化产业区形成“指挥部+公司”的运营模式，已实现了企业化运作，效率高、体制活、融资能力强，发展势头非常抢眼。

淄博市市长于海田说，沂源经济开发区在培育专业化服务公司方面也进行了尝试，目前当地注册成立了2家企业管理服务公司，设立30亿元的赛源发展基金、30亿元的华创产业发展基金、1.06亿元的天使基金。“但实现市场化持续发展，还需要进一步探索。”

山东省将支持龙头企业以组建企业联盟等方式对开发区或“区中园”实行整体性建设运营。潍坊滨海经济开发区党工委副书记李树森说，滨海区在专业化园区中，以单独设立公司或在园区设立国有企业分公司等方式，实行了“法定机构+市场主体”管理运营新模式。

比如，去年滨海区成立旅游度假区开发有限公司，享有旅游度假区管辖范围内土地一级开发权，负责园区的开发、建设、经营、招商和对外合作等事宜，以市场化手段强化招商和服务功能。目前，旅游度假区开发有限公司已与多家合作方开发建设了千亩玫瑰园、盐松、华谊兄弟星剧场等几十个项目。

但总体看，开发运营主体市场化程度不高，是山东省开发区普遍存在的问题。据统计，尽管山东省2/3以上的开发区设立了市场化开发运营主体，但无论规模还是水平，层次都不高，主要表现为“三多三少”:搞开发的多、搞运营的少，专业主体多、综合主体少，国有企业多、民营企业少。中国产业园运营商五十强中，山东省仅有一家。

在这方面，上海闵行区有个首创做法:这里的紫竹高新区，由区政府、上海交通大学、上海紫江(集团)有限公司三方筹划，是全国唯一一家以民营企业为投资开发主体的高新区。由于市场化程度高，有效提高了社会经济资源的总体运营效率和决策、落实效率。虽然面积只有13平方公里，但在去年国家级高新区排名中，紫竹高新区高居第14位。

一些与会人员也提出，鼓励企业运营开发区，如何建立收益回报和风险分担机制，是个难题。山东省各地还需大胆探索尝试。

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加快产业集聚，提高“亩均效益”

以市场化取向谋改革创新效益最大化，最终要加快产业集聚，推动开发区迈入高质量发展轨道。

“省级开发区普遍存在产业集聚度低的问题，同质化现象严重，缺乏核心竞争力。”山东宏观经济研究院经济研究所所长高福一说。比如，某市16家省级以上开发区，有9家主导产业为机械制造。

为此，山东省各开发区将重点规划发展1至2个“十强产业+人工智能”特色产业集群，通过制定产业规划、组建运营公司、建设产业园区等方式，推进产业集群化、园区化、基地化、高端化。

山东钢铁集团有限公司董事长侯军说，山东省已出台钢铁产业结构调整总体规划，分散在全省12个市的钢铁企业和产能，正逐步向日—临沿海先进钢铁制造产业基地和莱—泰内陆精品钢生产基地转移。

开发区既受到要素短缺、支撑能力不足的制约，也存在资源闲置、低效利用等现象。

“全国范围内开发区已从‘增量扩张’进入‘存量变革’阶段。我们必须彻底转变发展理念和发展方式。”烟台市委书记张术平说，各开发区不能盲目投资，必须走集约发展之路，加快建立以质量和效益为核心，以单位用地税收、单位能耗工业增加值、单位排放销售收入等为主要指标的“亩均效益”评价体系，允许在全省开发区加快开展用能权、排污权等资源要素市场化交易。

“我们在日照的工厂，在生产线配置和相关技术上达到世界水平，452亿元总投资中环保投资额达14%，就是追求亩均高效益、低能耗。”侯军说。

在省委十一届九次全体会议分组讨论时，与会人员普遍认为这次改革力度比较大。“落实好改革举措，必须尊重基层首创精神。”唐波说。

据了解，这次改革将充分授权，允许基层大胆探索尝试，探索实行效益最大化的模式。同时，山东省将重视分类指导，提出因地制宜，不搞“一刀切”，《意见》对有些重要问题只作方向性、原则性指导，没有过细过多的规范，给各地留出自主改革空间。